现代化进程呼唤平等对待农民工

■访谈动机今年五一国际劳动节，让我们关注农民工兄弟。国务院研究室最新发布的《中国农民工调研报告》表明，我国农民工正在发生的三大转变之一，是由谋求生存向追求平等转变。其实，中国社会的转型过程，也就是中国走向现代化的过程。在这一过程中，我们的国家、社会如何理顺现有体制中的某些环节，适应这方面的转变？让我们倾听几位劳动法专家与农民工的对话。翟振武 中国人民大学社会与人口学院院长《中国农民工调研报告》课题组成员孙群义 劳动和社会保障部劳动工资研究所研究员陈步雷 中国人民大学劳动关系研究所研究员兼职律师展江 中国青年政治学院新闻传播系主任本报时事访谈员 陈宝成 北京报道有向主管部门反映过？徐立军：我们出来打工就是为了多赚些钱，根本就耗不起，也没有能力在这方面纠缠。新京报：据有关调查，与徐师傅有同样困扰的农民工不在少数。针对这种情况，劳动合同立法应该有哪些预防性措施？如何保证劳资双方实质平等？孙群义：劳动合同只是一纸文书，如果没有强有力的法律和处罚手段，在某些不法雇主眼睛里它就是一张废纸。即使有用人单位与这位徐师傅签了劳动合同又能怎么样呢？假设用人单位违反了劳动合同，这位农民工兄弟耗不起时间，也没有能力来纠缠这些事。这个强有力的法律就是正在制订的《劳动合同法》。在《劳动合同法》中，应该将农民工与其他劳动者同等对待；应该将没有签订劳动合同的情况，视同签订了无固定期限劳动合同来对待；应该授予有关主管部门较大的执法权，对于严重侵害劳动者合法权益的用人单位，对于拖欠工资的单位给予重罚，包括冻结银行账号，追偿无限责任等；还要提高赔偿额度，因为这是变相的抢劫行为。我们的法律太软，不能不说是很多问题长期得不到解决的一个重要原因。翟振武：中国农业剩余劳动力非常庞大，劳动力市场就业压力很大，面对这种霸王条款，如果你不愿意干，后边可能还有更多人愿意。所以在这种情况下，要调节劳动力市场公平公正，就不能单纯靠市场机制，政府应该在这方面有所作为。具体说来，政府要提供规范的合同文本，并在文本中确定农民工保护的基本条款。以前很多劳动合同都是用工单位自己制定的，因此有很多霸王条款，对农民工不利。农民工基本权益的保障（如工资收入的按时发放），必须要有立法或者政府的明确规定。农民工在这方面只能靠政府、靠法律。在这次调研报告中，有很明确的规定，比如说要签订劳动合同，要有最低工资标准，还有工伤、医疗保险等，其实这都是政府干预的结果。城市教育能否给打工者一席之地？由于我国城乡二元体制的积弊，中国教育资源的分配不均衡、不平等，包括人才、物资、资金等在内的大量优质教育资源集中在城市。而农民工的大规模流动，恰恰是改变这种状况的一种可能的途径。新京报：在外打工这么多年，北京最吸引你的是什么？张占祯：（36岁，来自内蒙古包头市，来京4年，现在某高校后勤单位打工）来北京后，这个城市给我的第一印象是文化气息很浓。从老家内蒙古来到北京，我下车后看到，在公交车站等车的人群中，很多人都拿着报纸在看。这种情况在我老家包头，根本就不可能有。而且人们平时说话等各方面都很讲礼貌。这样的文化氛围很吸引人。在北京这么多年，我觉得这也影响了我自己。所以我特别希望我的孩子能在这样的环境下接受教育，但我知道，在这里上学，经济上的压力不是我所能承担的，我很无奈。是不是我们的孩子就只能接受低水平的教育？如果能让我重来一次，我只想好好读书，改变我的命运。新京报：怎么看张师傅的困惑和无奈？陈步雷：公平教育权，是人权公约和我国宪法规定的基本人权、宪法权利，也是现代文明社会的道德性基础的核心要求。城市外来务工人员的子弟，当然拥有这种权利。但是，这种权利是权利体系中的“经济、社会及文化权利”的一部分，其实现是需要国家、地方在经济、社会发展中不断创造条件，逐步解决的。我国的中央和地方关系，不仅包括政治、法律方面的上下关系，也有经济上的分权关系。对于基础教育和高等教育的投入，中央财政有义务，地方财政也有义务。教育这种公共物品是中央和地方政府共同提供的。当然，中央财政要考虑全国范围的公平，对于较落后地区要给予更多的扶持。因而较发达地区的较好教育条件，一般是更多地依赖地方政府的支持。而地方财政的收入，主要是来源于本地纳税人的贡献。所以，如果不采取比较合理的投入、补偿措施，而强求发达地区的公立学校对全国学生同等地开放，可能是不现实的。新京报：具体操作上，有哪些建议？陈步雷：我觉得，我们可以作出这样的努力：一，中央财政对于劳动力输入较多地区，加大专项投入，并且要求该地方政府作出相应比例的配套投入（因为外来劳动力也为该地作出了很大贡献），共同设立新学校，或者在现有学校中增加招生，使本地、外来的子弟共同学习、成长。鉴于大学生就业压力很大，可以增设一些学校，容纳更多的学生，但应把外来人员子弟与本地学生纳入共同集体。二，较发达地区对基础教育实行公共资源配置均衡化，彻底革除重点非重点学校的区别。三，关于费用的支付，应贯彻同等对待的原则，而且对每个劳工建立在本地和异地工作、纳税的档案，其工作或纳税情况，与其子弟获得义务教育的权利和费用负担联系起来。如果不能全部免费，可以尝试浙江湖州教育改革中实行的教育代金券的方式，劳工的原住所地（家乡）、工作地、纳税地的地方政府发给其一定的教育券，以此充抵部分费用。翟振武：张师傅讲的很对，这种不平等是现实，我们应该尽力改变这种不平等的状况。由于我国城乡二元体制的积弊，中国教育资源的分配很不均衡、不平等，包括人才、物资、资金等在内的大量优质教育资源集中在城市。我认为，农民工的大规模流动，恰恰是改变这种状况的一种可能的途径。伴随着他们的流动，他们的子女往往来到城市读书上学。由于政府干预，取消借读费以后，不少孩子可以享受到和城市居民相同的待遇。这方面能否做好，也是一个各地政府如何落实现有规定的问题。促进教育公平，还有一个方面就是改革创新教育投资体制，来适应人口大规模流动的国情。去年11月人口普查的结果表明，全国人口流动的规模大概是一亿四千七百万人，相当于全国人口的11％；其中又有大约15％的子女是随着父母而流动的。如果还是按照现有模式，在现有政策设计和制度设计的框架下，教育部门财政经费支出本身的压力是很大的。应该从体制上保证流动人口平等接受教育的权利，把流动人口作为一项长期存在的社会人群加以制度安排，而不能总是临时对付，头疼医头，脚疼医脚。实体与程序性问题尚存争议公众和媒体、专家和官员的关注点基本是一致的。一方面，人们对该立法普遍具有强烈的、合理的期待；另一方面，问题的高度复杂和把握程度、解决手段的相对不足，也凸显了立法的较大难度。新京报：围绕着上面提到的一些难题，当下的劳动合同立法已经进展到哪一步了？陈步雷：《劳动合同法》草案正在向全社会征求意见，一个月内收到了近20万人次的意见，是前所未有的。如果广大打工者有条件上网反映意见，可能会有200万个立法建议反映到立法机关。4月初，国内劳动法学界有代表性的学者或者立法专家组的成员，就劳动合同立法所涉及到的劳动标准（基准）是否偏高的问题，在北京大学法学院有过一次论辩。4月23、24日，这些学者又在华东政法学院专门研讨了《劳动合同法》草案，全国人大常委会委员、法工委副主任信春鹰教授到会听取了意见。总体上看，争论比较大，当然也形成了很多的共识。公众和媒体、专家和官员的关注点基本是一致的。一方面，人们对该立法普遍具有强烈的、合理的期待；另一方面，问题的高度复杂和把握程度、解决手段的相对不足，也凸显了立法的较大难度。新京报：争论主要集中在哪些方面？陈步雷：概括地讲，在实体性问题上，劳权与产权的博弈关系平衡点如何把握，劳动者通过劳动关系分享多大份额的利益是合理的，如何有利于劳动者实现体面劳动以及社会流动与整合、有利于我国参与全球化国际竞争的。在程序性问题上，如何设立比较严谨、周密、便捷的机制，为劳动者降低就业风险，切实有效地保护其权益；如果为了防范当事人（主要是某些雇主）侵害劳动者权益的机会主义行为，设定了过于严密、繁琐的证明义务和不够合理的认定、推定机制，是否会不合理地提高用人风险，而最终损害了投资、就业环境等。对劳资平等的追求是复杂的过程可以让地方工会、行业工会积极地、创造性地介入劳动关系，通过公益诉讼等方式矫正劳动关系中集体劳动关系、个别劳动关系层面的失衡。新京报：围绕公众普遍关注的劳资实质性平等问题，争议在什么地方？陈步雷：上海会议上，一些资方代表比较强烈反对这个草案，认为它与“现代人力资源管理的先进理念相冲突”。由此可见，劳动合同立法的实体问题平衡点和程序问题合理性，是相当复杂的问题。对于劳资实质性平等的追求，是比较复杂、艰难的过程。这主要取决于中国的经济、社会发展阶段、产业水平和结构、劳动力素质和供求状况、国际竞争的需要、法治化程度等根本性的社会条件。立法只能积极稳健地、逐步深入地塑造或改变现实，而不能任意剪裁、塑造现实，因而在价值取向和机制设计上，必须遵循社会规律和更根本的目标要求。新京报：在具体操作层面，你有哪些建议？陈步雷：我个人认为：对于劳动者实体性权利的确认和保护，要采取积极稳健、逐步提高的方法，如工资、闲暇、职业教育等方面；对于权利保障、救济的制度安排，必须严格、周密、便捷和成本低廉；切忌法网不密、维权成本过高，使很多雇主的非法劳动行为逃避了公法责任和私法责任。在程序要求、责任配置等方面，也不能不合理地增加用人风险，促进投资、扩大就业、实现劳动力资源的最大化开发利用，这也是劳动合同立法的重要目标。通过对劳权实行必要的倾斜性保护，实现劳权和产权的双重保护，为劳动者体面就业和生存、发展，为用人单位必需的经济自由提供保障，这应是立法的宗旨。在具体方法上，可以让地方工会、行业工会积极地、创造性地介入劳动关系，通过公益诉讼等方式矫正劳动关系的集体劳动关系、个别劳动关系层面的失衡；可以让律师、公益性机构广泛地介入集体劳动关系，特别是代表、代理劳动者集体进行谈判、仲裁和诉讼。当然，做到这样，在立法技术上是比较复杂的，是需要继续付出艰辛劳动的。“养老”问题不能抛给未来农村居民的养老保险问题是新农村建设的一个重要方面。政府早已经在着手研究解决这个问题了。新京报：中国农民工调研报告显示，农民工虽然眼下吃“青春饭”，养老问题不尖锐，但是却把沉重的包袱留给了十几年后的政府、社会和家庭。你怎么考虑自己的养老问题？张海燕：（37岁，女，来自吉林，来京两年，现在某单位从事公寓管理工作）虽然我很担心这个问题，但现在基本上顾不过来。孩子在上学，我上边还有老人，根本无暇顾及。至于以后自己的养老问题，我想至少家里还有土地。前几年不是说政策三十年不变吗，我们家还有三十亩地，这样我和我家人的养老就指望这三十亩地了。我们实在不能和城里人相比，想都不敢想。新京报：与城市居民相比，数十年来，农村居民的社会保障有着很大差距。未来十几年，随着中国城市化的进程加快，农民工的养老保障问题会不会成为社会发展的瓶颈？孙群义：首先说农民工的养老保障问题，现在应该不成为问题。按照现在的劳动保障法规要求，任何用人单位都要给劳动者包括农民工上养老保险。北京市对这个问题管得还是很严的。如果用人单位现在没给这位农民工姐妹上养老保险，也别生气，抓紧反映给劳动监察部门，劳动监察部门会管他（用人单位），他（用人单位）还要把以前没给你上的养老保险补上。农村居民的养老保险问题是新农村建设的一个重要方面。政府早已经在着手研究解决这个问题了，劳动和社会保障部专门有一个司就负责这件事。这是一篇大文章，需要花费较长的时间，但可以肯定地说，在未来十几年，农村居民的养老保障问题绝不会在现有水平上维持。翟振武：未来中国社会面临快速步入老龄化的问题，养老问题也会越来越突出。城市压力小一些，但是农村就不一样了：他们没有退休金，只有土地和子女。解决这些问题的措施正在逐步提上议事日程。农村计划生育家庭奖励扶助制度（农村计划生育夫妇年满60岁可以从国家领取每年1200元现金制度），就是解决部分家庭养老的措施。目前试点已经结束，今年就要全面推广。另外，我们也可以看到，十一五规划中向社会公益、社会服务事业方面的投资还是非常大的，这对解决农民工的养老问题也是有重要意义的。劳动立法缺陷有待修正原有政策和立法的缺陷，对于这些早已出现的、理论上比较清晰的问题不能及时应对等，是主要原因，包括《劳动法》。新京报：从细节上看，农民工养老问题存在哪些具体障碍？陈步雷：我们至少面临几个方面的严峻挑战：一是社会保险的投入严重不足、欠账极多；二是人口老龄化问题已经开始产生负面影响；三是土地等不可再生资源的人均拥有量很小，远不能满足自主养老的需求；四是某些地方政府的目标和行为短期化严重，不愿立足长远、积极投入，不愿对未来负责；五是劳动者的职业安全保护、健康保健状况没有引起足够重视，透支健康、寅吃卯粮、竭泽而渔的现象并非少见等。对这些问题，如果现在不高度重视，并采取长远的、根本性的措施予以解决，将会形成极为严重的社会危机。比较紧迫的问题是，人们对这些重大问题的认识，仍然比较片面、肤浅，往往局限于对问题现象的描述、罗列，而不能挖掘深层次原因，从而不能提出根本性的治理策略和方法。我认为，原有政策和立法的缺陷，对于这些早已出现的、理论上比较清晰的问题不能及时应对等，是主要原因，包括《劳动法》。新京报：能否具体谈谈这一点？陈步雷：例如《劳动法》第72条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”第100条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳，逾期不缴的，可以加收滞纳金。”这两条构成了一个法律规范。第72条笼统地规定了行为模式，没有程序性的规范进行约束，在实践中，劳动者基本要办理社会保险手续并缴纳自己应缴份额，而用人单位很消极，甚至规避。第100条规定的法律后果具有严重漏洞，且责任极为轻微、违法成本很低。在实践中，大量的用人单位违反第72条，而地方政府的劳动行政主管机关不能严格执法，导致社会保险覆盖率很低。如果作实证性研究，会发现绝大多数的违法单位根本没有受到法律制裁，《劳动法》的软约束，成为社会保险覆盖率低的直接诱因。不仅如此，某些地方政府在执行法律中的消极、懈怠、渎职问题，直接导致这些机关的公信力缺失。深圳市曾经试图大力增加社会保险覆盖率，用人单位和劳动者都分别缴纳了保险费。但是，在劳动者流动后，他们选择了提走保险费而退保；单位不能退保，所缴纳的保险费不能收回而被主管机关或社保机构扣留。扣下的款项归于何处，不明不白。重视农民工表达意见的权利很多媒体更多地着眼于占有较多权力资源、经济资源或文化资源的强势阶层，有意无意地忽视劳动者的表达。公益性机构、非政府组织发育得不足，也使劳动者难以通过相对稳定的管道进行表达。新京报：在城市生活，有没有想到通过什么途径来改变自己的命运？赵振国：（24岁，来自黑龙江，退伍军人，现在北京某单位做保安，来京三年）想过，但感觉很少有这样的机会。我以前上学的时候就想，通过读书改变自己；但是没有考上学，于是我又想参军，通过当兵来改变。可是最后，我发现这也不能改变我的命运。我很困惑，是不是就这两条途径？我也曾经寻找过，后来发现，我们这样的人的声音很难被人重视，我周围有一些有想法的伙伴也是这样。所以感觉和你聊天，很受用，也希望这个城市能够给我们一个和城里人平等表达意见的地方。新京报：现在的传媒已经很普及了，为什么农民工感觉缺少表达意见的渠道？展江：这确实是一种比较普遍的社会现象，不过我想这与媒体运行的逻辑有关。改革开放以后，媒体受到市场逻辑的影响较大；而市场逻辑往往与媒体的经济回报相关，所以这样的内容出现比较少，即使出现，也往往是负面消息多一些。当被要求进行规定动作的时候，比如说涉及三农问题的政策宣传等，媒体会做一些相关内容的报道，不过这种报道很难持续；如果是媒体的自选动作，可能就薄弱一些。从这个意义上说，农民工往往很难寻找到与自身密切相关的阅读话题。翟振武：在调研过程中我们发现，大多数农民工还是出于生存压力才选择这样的路。他们最大的愿望还是谋生，养家糊口。不过由于现在外出打工者很多是青年人，他们有一定的知识水平，思想比较活跃，才产生这个问题。但绝大多数农民工目前最大的需求还是就业和提高收入。陈步雷：表达自由是国际人权公约和我国宪法规定的“第一代”基本人权和宪法权利，也是不论制度类型、发展水平如何，都应当立即实现的权利。包括农民工在内的广大劳动者，首先是中国公民，当然应当拥有包括表达自由在内的公民权利和政治权利。这是从应然性权利和可能性的层面分析的。但是，在阶层分化比较明显、大众传播比较发达、表达自由有赖于一定的文化基础和物质技术手段的现代社会中，广大劳动者由于教育水平、工作压力、经济条件等诸多原因，实现其利益、思想表达的难度是比较大的；很多媒体更多地着眼于占有较多权力资源、经济资源或文化资源的强势阶层，有意无意地忽视劳动者的表达。公益性机构、非政府组织发育得不足，也使劳动者难以通过相对稳定的管道进行表达。这次进行劳动合同立法，就是一个典型例证。劳动者有很强烈的参与愿望，特别是要把他们遭遇各种各样的侵权行为展示于立法过程中，但是他们没有足够的能力和条件。拓展农民工的意见表达空间发生利益不一致的时候，一定要让农民参与讨论，发出自己的声音；而这种声音也不仅仅是一种形式，因为他们毕竟是人口中的多数。新京报：农民工可以借助的表达途径应该有哪些？陈步雷：在法治社会中，劳动者的表达途径是多元的。一是通过工会等自我组织，进行组织化的表达；二是通过大众传媒进行表达；三是通过学术、公益机构进行表达；四是通过比较便捷的、可预测可控制的诉讼机制，进行权利主张和意见表达。我国大多数单位都有工会，这些工会应当对广大会员或劳动者履行忠诚、勤勉的代表、表达、维护的义务，应当高度忠诚于劳动者的正当权益。但是，一些雇主往往不愿意工会发挥正当的作用，并一再对其施加不当的影响。新京报：比较可行的改进方法有哪些？陈步雷：我认为：一，立法严禁雇主直接影响工会或工会工作者的任何“不法劳动行为”，在制度上建立可操作的保障工会履行职责的机制。二，鼓励不受雇主直接影响的地方工会、行业工会发挥更大作用，以公益诉讼、参与地方立法、影响地方政策等方法，表达和维护劳动者的权益。三，与劳动权利保障有关的公益诉讼，应该在原告资格方面另作宽松规定，鼓励学术、教育机构和其他公益性机构，通过公益诉讼等方法，积极干预劳动关系。特别是鼓励大学生、研究生介入这些公益事务，可产生一举多得的社会效益。四，允许或鼓励劳动者集体地、共同地委托律师、其他专业人士，作为其长期法律顾问或者代理人，参与集体谈判、仲裁和诉讼。劳动者人均分摊的成本不高。禁止任何组织机构对本领域进行垄断。最后，综合性传媒和与劳动关系有关的专业性传媒，需要更广泛、深入、持久地对劳动者的集体、个体进行权益表达。展江：说起来容易做起来难，从短时期来看，这种情况很难改变。有关农民的话题能不能持续成为媒体的话题？多数情况下，由于市场逻辑的制约和农民声音与地方政府的基调不吻合，关于它们的声音就不好表达了。所以我觉得要真正解决这些问题，还需要中央继续出台一些农民真正需要的政策，发生利益不一致的时候，一定要让农民参与讨论，发出自己的声音；而这种声音也不仅仅是一种形式，因为他们毕竟是人口中的多数。但是地方政府在这方面或许做得就不够。至于传媒，我想中国绝大多数传媒都是地方媒体，能在多大程度上真正表达农民的声音，我对此表示怀疑。所以关注的焦点在于地方媒体，特别是地方的党报。翟振武：现在我们国家包括总理在内，对农民工问题很重视，真心想解决农民工的问题；但是那些与农民工打交道最多的基层还对这个问题的认识存在很多误区，甚至比较淡漠。这种从上而下的过程还需要宣传，需要多下工夫，真正让农民工享受“国民待遇”。